今年已经是上海市政府强力推动垃圾分类工作的第八个年头。2018年伊始，《上海市2018年-2020年环保和建设三年行动计划（纲要）》（以下简称三年行动计划）发布。其中特别强调了对垃圾分类工作的持续有效推进。
实际上，垃圾分类已经突破了通过舆论宣传提高民众意识的阶段。2017年7月，上海交通大学民意与舆情调查研究中心基于35个城市的调查显示，高达90.3%的民众表示愿意进行垃圾分类。现在的关键问题是，政策如何科学有效地实施。
近期，笔者就上海垃圾分类的政策实施状况与面临的挑战等议题, 在选取的徐汇区J社区、长宁区Z小区、闵行区C社区，通过线上的问卷调查与线下的深入访谈，对居民和基层政府管理人员进行了调研，调查样本超过300个。调查发现，垃圾分类面临的挑战和压力日益增强，核心原因在于治理思路的不清晰。
首先，垃圾分类应该靠“罚”而不是“奖”。
为了鼓励居民进行垃圾分类，上海市推出了“绿色账户”政策。通过垃圾分类积分，居民可获得相应的物质奖励和公共服务。“绿色账户”行动实施五年多来，注册开通账户的民众日益增加，但实施效果极其有限，主要原因有两个：
1、账户积分往往集中于早上和傍晚的固定时间段，与民众的生活和工作时间存在一定冲突；
2、积分奖励力度有限，特别是对于中青年的吸引力不高。
目前对于“绿色账户”使用度比较高的人群，仍然集中于60岁以上的老年群体，当被问及“绿色账户对于上海垃圾分类的推动动力如何”时，老年群体的认可度也最高。
但另外一个问题，“推动垃圾分类采取‘收费政策’或者‘惩罚措施’比‘绿色账户’采取的奖励方式更为有效，您同意这种说法吗”，60岁以上的老年群体的认可度也同样远远高于中青年群体。
访谈中发现，很多老年人认为只有采取强制性的惩罚措施，才能迫使中青年群体进行垃圾分类，“不然他们嫌麻烦，不会主动进行分类的”。从整体年龄层来看，认同采取“惩罚措施”比“奖励措施”更为有效的居民有近六成，明确表示不认同的比例仅为三成。所以“绿色账户”对于老年群体而言，更多是激发了其勤俭节约的生活习惯。
国际上先进国家和地区的经验表明，垃圾分类必须靠“罚”而不是“奖”，让垃圾分类成为民众生活的“必须”而不是“可以”，要让民众有切实的“付出感”而不是“获得感”。
比如1991年台湾地区环保部门颁布了“一般废弃物清除处理费征收办法”，开始推行垃圾分类收费政策。为了便于操作，环保部门直接将垃圾分类收费与民众的日常生活开支相关联，最初的征收方式是“随水征收”，即居民每使用1吨自来水必须加收4元垃圾费，但是由于民众缺乏对于垃圾分类成本付出的直观感受，所以收效甚微。
随后，2000年，台湾地区环保部门将政策修改为“随袋征收”，不可回收的垃圾必须装在购买的指定垃圾袋内，并且按垃圾袋容量计费，即容量越大的垃圾袋价格越高。由此，民众的直观感知度暴增。这一举措不仅提高了垃圾分类的参与度，还减少了垃圾数量。“随水征收”与“随袋征收”就好比“刷卡消费”与“现金消费”的差别，后者“付出感”的直观感受更强，因而进行垃圾分类的意愿也更高。
其次，垃圾分类工作初期，必须从市级层面强力推动。
垃圾分类工作是一项系统工程，涉及到垃圾回收、垃圾运送、垃圾处置（填埋或焚烧）等环节。垃圾分类是核心环节，这一系统工程需要一套整体的、科学的规划设计，进而有步骤、有层级地逐步落实。对一座城市而言，垃圾分类的系统部署应该是统一化的、规范化的、程序化的。所以，在垃圾分类工作推行的初级阶段，必须是“自上而下”的强力推动。
目前来看，《上海市单位生活垃圾强制分类实施方案》基本停留在知识普及层面，“强制性”不高。上海市的垃圾分类仍然缺乏整体性的制度设计。一个重要的负面影响就是政府压力下沉，基层政府特别是街道、居委会层级面临着巨大压力。垃圾分类工作的目标要层层落实，比如有的社区采取“包产到人”的落实政策，一个居委会干部要监督超过250户居民，而且目前只能采取最原始的“盯人”策略。有的街道每年的垃圾管理投入达数千万元，但是收效却不大，民众的不满意度却逐年提高。
当然，在成熟的整体性制度设计推出之后，垃圾分类必然需要“自上而下”与“自下而上”的有机配合。
再次，垃圾分类的“多主体共治”需要更完善的整体制度设计。
笔者认为，上海垃圾分类工作的推进正面临一个误区，在缺乏以上整体制度设计的情况下，引入了物业、企业、非政府组织、民众、志愿者等多元主体。垃圾分类的最终落实离不开社会力量。但在制度性设计缺乏的情况下，不同参与主体的利益很难得到保障，合作模式也存在一定困境。
以政府与第三方的社会组织和企业合作为例，虽然政府大力鼓励和支持引入第三方参与垃圾分类工作，两者合作的两个关键性问题却一直悬而未决，一个是“钱”，一个是“场地”。
目前上海市并未形成第三方的制度化补贴政策，大多采取区一级甚至是街道一级较为自主化的政策，而补贴标准和补贴方式也多种多样。由于缺乏制度化的补贴政策，很多第三方组织面临“先干再看”的情况，基本采取自我补贴的方式勉强运行，无法持续跟进。
另外，上海对垃圾处理的要求是“属地消纳”，在中转场地建设不到位的情况下，很多第三方需要自己寻找垃圾囤放场地，这里还包括垃圾的转移运输问题。
访谈中，第三方组织表示，希望尽快出台相关政策，不然只能谨小慎微的走一步看一步，甚至直接退出。
最后，垃圾处置要更可持续，还要靠垃圾分类减少垃圾总量。
目前上海的垃圾处理主要依靠填埋。近年来随着垃圾数量的暴增，上海填埋垃圾的空间急剧缩小。访谈中，一位街道主抓垃圾分类工作的官员透露，保守估计，现存区域还可以支撑二十年。而由于垃圾分类不彻底，垃圾发酵的异味给垃圾填埋场周边居民带来了巨大困扰。从长远来看，填埋并非长久之计，还是要采取更可持续的处理方式。上海市政府要求“充分挖掘已建成的生活垃圾处理设施周边空间潜力，进一步完善本市垃圾处理专项规划”。
回到问题的根本，不管垃圾最终的处置方式是填埋或是焚烧，都需要依靠垃圾分类来减少垃圾的总量，提高可回收资源的数量。因此，垃圾分类是垃圾处理的基础性工作，应该得到足够的重视。而有效激发民众进行垃圾分类的动力，应该是上海垃圾分类工作坚实的第一步。（作者系上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员）
